עיצום כספי בהגבלים עסקיים
9 יוני 2020
תוכן העניינים
גובה עיצום כספי -שיקולי הממונה על הגבלים עסקיים
עוד בשנת 2012, הוסמך הממונה על הגבלים עסקיים להטיל עיצומים כספיים בגין הפרות או עבירות הגבלים עסקיים, בתיקון מס’ 13 לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ”ח-1988, במסגרתו הוסף לחוק פרק נוסף.
בפרק זה נקבעו הוראות אשר בחלקן מטרתן לקבוע את אופן הטלת עיצום כספי על מפר – אדם או תאגיד – שהפר את הוראות החוק ולקבוע את גובה העיצום המרבי וכן שיקולים בקביעת גובה העיצום. מאז תוקן החוק והוכנסו שינויים ועדכונים לעניין הנסיבות והשיקולים ששוקל הממונה על ההגבלים העסקיים בבואו לקבוע אם להטיל עיצום כספי וכן מהו סכום העיצום שבדעתו להטיל כנגד מפר.
סעיף 50ד׳ לחוק ההגבלים העסקיים
הפר אדם הוראה מההוראות לפי חוק זה כמפורט להלן, רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי לפי הוראות פרק זה, בסכום של עד 1,023,520 שקלים חדשים; היה המפר תאגיד…, מחזור מכירות בסכום העולה על עשרה מיליון שקלים חדשים, רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי בשיעור של עד שמונה אחוזים ממחזור המכירות כאמור, ובלבד שסכום העיצום לא יעלה על 24,563,540 שקלים חדשים. ביום 1.1.2019 אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את תיקון מס’ 21 לחוק. כחלק מהתיקון תוקן פרק ז’1, שונתה התקרה הקבועה כך שהיא עומדת על 100 מיליון ש”ח.
לפני תיקון מס’ 21 לחוק, התקרה הקבועה עמדה על סכום של 24,563,540 שקלים חדשים, בשינוי התקרה הקבועה, המחוקק הביע את דעתו בדבר חשיבותו של מנגנון העיצומים הכספיים כמקדם הרתעה אפקטיבית מפני הפרת החוק ולחשיבות התאמת גובה העיצום לזהות המפר. המחוקק הכיר בכך שהגבלת העיצום בסכום קבוע יוצרת עיוות המטיב עם חברות גדולות רק משום גודלן, אך מתוך רצון לייצר מגבלה לסמכות הממונה להטיל עיצום כספי במסגרת הליך מנהלי הוחלט לשמר את התקרה הקבועה, תוך הגדלה משמעותית שלה.
כאמור, רשימת השיקולים הקבועה בסעיף אינה סגורה והממונה רשאי לשקול שיקולים נוספים הרלבנטיים להחלטה, כאמור בסעיף 50 ה׳ לחוק ההגבלים העסקיים.
סעיף 50ה׳ לחוק ההגבלים העסקיים.
סעיף 50ה לחוק קובע שיקולים ונסיבות שעל הממונה לשקול בבואו לקבוע את סכום העיצום הכספי שיוטל לפי סעיף 50ד׳, לפי העניין. רשימת השיקולים הקבועה בסעיף אינה סגורה והממונה רשאי לשקול שיקולים נוספים הרלוונטיים להחלטה, כאמור בסעיף. בשנים האחרונות פורסמו מספר גילויי דעת המפרטים את אמות המידה שהממונה על הגבלים עסקיים צריך לבחון בקביעת גובה עיצום כספי כנגד מפר. מטרתו של גילוי הדעת לספק ודאות למגזר העסקי בהבנה כיצד נקבע עיצום כספי בהתאמה לנסיבות של כל מקרה ומקרה.
ביום 26.10.2016 פורסם גילוי דעת 1/16 המפרט את אמות המידה לשיקול הדעת של הממונה על התחרות בקביעת גובה עיצום כספי – “שיקולי הממונה על הגבלים עסקיים בקביעת גובה עיצום כספי”. גילוי הדעת משנת 2019, מתקן את גילוי דעת 1/16, וזאת בהתבסס על הניסיון שנצבר ברשות התחרות, מאז כניסתה לתוקף של הסמכות להטיל עיצומים כספיים, ונוכח הצורך להתאימו להוראות שנקבעו בתיקון מס’ 21 לחוק ביחס לסמכות הממונה להטיל עיצומים כספיים ולרציונליים העומדים בבסיסה.
אופן קביעת סכום העיצום הכספי לחוק הגבלים עסקיים
בשלב הראשון תיקבע מסגרת העיצום עבור כל אחד מהמפרים. ככלל, תיקבע מסגרת העיצום עבור תאגידים בהתאם למחזורי המכירות שלהם, היינו מסגרת העיצום תעמוד על התקרה היחסית בלבד וללא התחשבות בתקרה הקבועה. עבור נושאי משרה תיקבע מסגרת העיצום כנגזרת של הכנסותיהם;
בשלב השני יישקלו נסיבות הנוגעות להפרה עצמה ועיקרן מידת הפגיעה שההפרה עלולה לגרום לתחרות או לציבור בשים לב לזמן התמשכותה. בהתאם לכך תוערך חומרתה של ההפרה. על פי נסיבות ההפרה וחומרתה ייקבע “עיצום הבסיס”, כשיעור באחוזים מתוך מסגרת העיצום. ככלל, בשלב זה עיצום הבסיס ייקבע כשיעור אחיד עבור כל מפר שמעורב בהפרה;
בשלב השלישי ייבחנו נסיבות הנוגעות להתנהגות המפר ביחס להפרה. נסיבות אלו עשויות להוסיף לעיצום הבסיס או לגרוע ממנו עבור כל מפר ספציפי – כל אחד לפי נסיבותיו;
בשלב הרביעי ייבחנו נסיבות חיצוניות להפרה. במסגרת זאת ייבחן, בין היתר, האם המפר ביצע הפרות קודמות וכן שיקולי הרתעה הולמת. נסיבות אלו עשויות להביא להפחתה או להגדלה של העיצום עבור כל מפר ספציפי – כל אחד לפי נסיבותיו;
בשלב החמישי, במקרים מיוחדים, עשויה הממונה להידרש גם לשיקולים נוספים שישפיעו על גובה העיצום לקֻלה או לחומרה בהתאם לנסיבותיו של כל מקרה;
בשלב השישי ייבחן סכום העיצום שהתקבל עד שלב זה אל מול התקרה הקבועה ובמקרים בהם הוא עולה על התקרה הקבועה, ייקבע סכום העיצום על 100 מיליון ש”ח;
בשלב השביעי תבחן הממונה האם יש מקום להקל בגובה העיצום לאור פעולות שנקט המפר למניעת הישנות ההפרה או להפסקתה, לרבות דיווח מיוזמתו על ההפרה או פעולות שנקט לתיקון תוצאות ההפרה.
כמו כן, תשקול הממונה את השפעת העיצום על יכולתו של מפר שהוא תאגיד לפרוע את חובותיו, כמו גם נסיבות אישיות של מפר שהוא יחיד.
קביעת סכום העיצום בגין הפרה של תאגיד, תתבצע כדלקמן:
שלב ראשון – קביעת מסגרת העיצום
לפי סעיף 50ד(א) לחוק, בעניינו של תאגיד מפר שמחזור המכירות שלו בשנה שקדמה לשנת הכספים שבה בוצעה ההפרה עלה על עשרה מיליון שקלים חדשים, רשאי הממונה להטיל עיצום כספי המוגבל בשתי תקרות – תקרה יחסית של שמונה אחוזים ממחזור המכירות ותקרה קבועה של 100 מיליון שקלים חדשים. ככלל, עבור תאגידים עם מחזור מכירות העולה על עשרה מיליון ש”ח, מסגרת העיצום תעמוד על 8% ממחזור המכירות הכולל.
יחד עם זאת, במקרים בהם יוכיח התאגיד המפר, כי מחזור המכירות הכולל שלו כולל מכירות שמקורן בפעילותו בתחומים מובחנים לחלוטין מתחום הפעילות אליו משתייכים המוצר או השירות אליהם נוגעת ההפרה, תעמוד מסגרת העיצום על 8% ממחזור המכירות הכולל בניכוי המחזור המוחרג, ובלבד שמחזור המכירות הרלוונטי לא יפחת כתוצאה מניכוי זה מעשרה מיליון ש”ח – מחזור המכירות המינימלי לחישוב על פי התקרה היחסית לפי סעיף 50ד(א) לחוק ההגבלים העסקיים.
כדי להוכיח שהכנסות הנובעות ממוצרים או שירותים מסוימים ראויות להחרגה מהמחזור הרלוונטי לחישוב גובה העיצום, על המפר להראות: ראשית, שהמוצרים או השירותים הללו משתייכים לתחום פעילות שונה מתחום הפעילות הרלוונטי להפרה; ושנית, על המפר להראות שמתקיימים 3 התנאים המצטברים הבאים:
- לתחום הפעילות המוחרג אין כל זיקה לתחום הפעילות אליו משתייכים המוצרים או השירותים בהם נוגעת ההפרה;
- מעשה ההפרה אינו בעל פוטנציאל להשפיע השפעה כלשהי ולו באופן עקיף, על תחום הפעילות המוחרג;
- ההכנסות שמקורן בפעילות המוחרגת מנותקות לחלוטין מהכנסות אחרות של התאגיד המפר וניתנות לזיהוי באופן ברור.
שלב שני – קביעת מסגרת העיצום : הערכת חומרת ההפרה וקביעת עיצום הבסיס: 5% – 90% ממסגרת העיצום
בשלב זה יעריך הממונה את חומרת ההפרה נוכח מכלול הנסיבות הקשורות, בדגש על מידת הפגיעה הפוטנציאלית שההפרה עלולה לגרום לתחרות או לציבור. על פי חומרת ההפרה ייקבע “עיצום הבסיס”, כשיעור באחוזים ממסגרת העיצום.
ככלל, עיצום הבסיס ייקבע בטווח שבין 5% ל-90% ממסגרת העיצום אשר חושבה בשלב הראשון. מעצם טיבו של עיצום הבסיס, כמשקף את הערכת הממונה בדבר חומרת ההפרה העומדת על הפרק – במקרים בהם ישנו יותר ממפר אחד, עיצום הבסיס (שייקבע כאחוז ממסגרת העיצום) יהיה, ככלל, זהה ביחס לכל אחד מהמפרים שלקחו חלק בהפרה. אלמנטים ייחודיים לכל מפר ומפר יילקחו בחשבון בהמשך.
השיקולים שישמשו בקביעת שיעור עיצום הבסיס
מידת הפגיעה הפוטנציאלית שההפרה עלולה לגרום לתחרות או לציבור
מידת הפגיעה הפוטנציאלית שההפרה עלולה לגרום לתחרות או לציבור היא השיקול המרכזי בהערכת חומרת ההפרה, ותשמש כנקודת המוצא בקביעת עיצום הבסיס.
תכלית חוק התחרות – השמירה על התחרות החופשית ומניעת פגיעה בה, מחייבת מתן משקל מרכזי לפגיעה בתחרות שעלולה להיווצר כתוצאה מן ההפרה בגינה מוטל העיצום. בגין הפרות שפגיעתן בתחרות עלולה להיות קשה וחמורה ייקבע עיצום בסיס גבוה. לעומת זאת, בגין הפרות שהחשש התחרותי העולה מהן קל יותר, עיצום הבסיס ייקבע בחלקו הנמוך של התחום.
בכלל זאת, הממונה תבחן את מעמדם של הצדדים להפרה בשווקים שלהפרה יש זיקה אליהם, רמת התחרות בשוק, מידת הפגיעה הפוטנציאלית בשחקנים אחרים בשוק ויתר נסיבות השוק, ככל שאלו רלוונטיות להערכת הפגיעה הפוטנציאלית הטמונה בהפרה.
הטלת עיצום כספי על מפר יחיד בהגבלים עסקיים
האמור להלן מתייחס ליחידים שהם נושאי משרה בתאגיד מפר ולא ליחידים המנהלים עסק שאינו מאוגד. דינם של האחרונים כדינו של תאגיד מפר, ולגביהם יחושב גובה העיצום על פי השיקולים שפורטו ביחס להטלת עיצום כספי על תאגיד, בכפוף לשינויים המחויבים על פי החוק.
התנאים להטלת עיצום כספי על נושא משרה
עיצום כספי על נושא משרה בתאגיד מפר יוטל רק בהתקיים שני תנאים מצטברים:
- כאשר עסקינן בהפרה שעלולה להביא לפגיעה של ממש בתחרות או כאשר מדובר בהתקשרות בהסדר כובל עירום כאמור לעיל בתת-פרק ג.2;
- כאשר נושא המשרה מעורב בהפרה במעשה או במחדל – בין אם לקח חלק בהפרה בביצועה בפועל או שהיה אחראי על הוצאתה לפועל, ובין אם לא לקח בה חלק פעיל אך ידע על אודותיה וחדל מלמנוע את ביצועה.
האינטרס הציבורי במניעת פגיעה בתחרות באמצעות הציות לחוק מצדיק הטלת עיצום כספי בגין הפרות של החוק גם כאשר פוטנציאל הפגיעה בתחרות הטמון בהפרה נמוך ביותר ואינו עולה כדי פוטנציאל לפגיעה של ממש בתחרות. יחד עם זאת, בהפרות מסוג זה סבורה הממונה כי האינטרס הציבורי יבוא על סיפוקו עם הטלת עיצום כספי על התאגיד ולפיכך, בנסיבות אלה, תימנע הממונה מהטלת עיצום כספי גם על נושאי משרה בו. שונים הם פני הדברים אם מדובר בהפרת חוק המקימה פוטנציאל לפגיעה של ממש בתחרות או בהתקשרות בהסדר כובל עירום. במקרים אלו, לעמדת הממונה, האינטרס הציבורי מצדיק הטלת עיצום כספי על יחידים.
מפר שזכה לחסינות מהעמדה לדין פלילי בהגבלים עסקיים
הממונה ימנע מהטלת עיצום כספי על מי שזכה לחסינות מהעמדה לדין פלילי במסגרת תכנית החסינות של רשות התחרות לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה (4.7000) – תכנית חסינות בעבירות הגבלים עסקיים, ככל שמדובר בהפרה שעליה חלה החסינות שהוענקה לו.
ניתן להיכנס למאמר משרדנו המפרט בהרחבה על תכנית החסינות של הרשות להגבלים עסקיים.
הטלת עיצום כספי על תאגיד או יחיד מפרי חוק הגבלים עסקיים
במאמרנו זה פורטו חלק קטן מהכללים הבסיסיים לפיהם יקבע הממונה את העיצום המוטל על תאגיד ועל יחיד שהפרו את החוק. השיקולים המפורטים לעיל והמשקל שניתן להם הינם כלי עזר בלבד, אשר מטרתם היא לסייע לממונה על ההגבלים העסקיים להעריך את מכלול נסיבות המקרה בבואו לקבל החלטה בעניין סכום העיצום הכספי.
חשוב לדעת, כי עשויים להישקל שיקולים נוספים על אלו שפורטו לעיל, בהתאם לנסיבותיו הייחודיות של המקרה, וזאת הן כשיקול לקֻלה והן כשיקול לחומרה. הפעלה של שיקול דעת בהתאם להנחיות מנהליות המתוות מדיניות, דוגמת גילוי דעת זה, נעשית לעולם תוך ראיית כל מקרה לגופו, על נסיבותיו הייחודיות. כך, גם בקביעת גובהו של עיצום מנהלי יילקחו בחשבון תמיד מאפייניו הספציפיים של המקרה הנדון, וזאת בין שמדובר בשיקול להקל ובין שמדובר בשיקול להחמיר. לכן, מומלץ ורצוי להיוועץ בעורך דין מומחה להגבלים עסקיים שילווה בתהליך ואף יפעל להפחתת החשיפה המשפטית וסכום העיצום הכספי, ככל שניתן.
עורך דין הגבלים עסקיים ותחרות
רן-תירוש ושות׳ הוא משרד בוטיק המתמחה בעבירות צווארון לבן והגבלים עסקיים. מניסיוננו, מומלץ להיוועץ בעורך דין המתמחה בתחום ההגבלים העסקיים מיד עם קבלת פניה מהרשות להגבלים עסקיים או אם קיים חשש, כי יוטל עיצום כספי על מפר יחיד או תאגיד, שהפרו את החוק.
השיקולים שהובאו במאמר קצר זה אינם רשימה ממצה והמשקל שניתן משתנה ממקרה למקרה, תוך שקילת מאפייניו הספציפיים של המקרה הנדון וזאת, בטרם קבלת החלטה על ידי הממונה על ההגבלים העסקיים בעניין סכום העיצום הכספי. לצורך תיאום וקביעת פגישה עם עורך דין שותף הגבלים עסקיים, ניתן לפנות למשרדנו בטלפון 03-7773333.
זקוק לייעוץ משפטי? השאירו פרטים
מאמרים מומלצים עבורך:
22 ספטמבר 2020
כוח שוק משמעותי בהגבלים עסקיים
21 ספטמבר 2020
חסינות בעבירות הגבלים עסקיים
15 יוני 2020
חקירה ברשות התחרות
8 יוני 2020
